Prezenta analiză își propune să prezinte o serie dintre problemele de natură juridică ce caracterizează Legea învățământului preuniversitar ,,România Educată”. Dincolo de lipsa unei viziuni pe termen mediu și lung a acestor acte normative, dincolo de preluarea într-o proporție considerabilă a instituțiilor și mecanismelor juridice din actuala lege a educației naționale nr. 1/2011[1], dincolo de amânările repetate care au caracterizat prezentarea și dezbaterea publică a acestora, proiectele legilor învățământului prezintă o serie întreagă de carențe de natură juridică care nu fac altceva decât să invalideze întreg demersul asumat de Ministerul Educației și inițiat de Administrația Prezidențială.
Lucrarea de față are ca obiect o analiză generală, la cald, asupra proiectului Legii învățământului preuniversitar ,,România Educată” fără a asuma o prezentare holistică a tuturor aspectelor problematice ce merită a fi puse în discuția atât a profesioniștilor Dreptului, dar și a societății civile, în general, a actorilor educaționali, în particular.
Încă de la prima lectură, proiectul legii învățământului preuniversitar este lipsit de stil juridic; lipsa utilizării unei terminologii unitare (cu titlu de exemplu, legea folosește termeni precum ,,beneficiar primar”, ,,elev” sau ,,copil”, pentru a defini aceeași noțiune juridică), lipsa unor definiții corecte (de pildă, în viziunea legii ,,documentele școlare” reprezintă o categorie distinctă față de cea a ,,înscrisurilor școlare”), elaborarea unor articole cu zeci de alineate, într-o formă disproporționată (de exemplu, articolul 112 are 24 de alineate) și maniera vagă de redactarea a multor dispoziții normative prin folosirea excesivă a verbelor la modul condițional-optativ nu reprezintă decât o serie de vulnerabilități în ceea ce privește aplicarea și interpretarea unitară a normelor propuse.
Cu titlu de exemplu, prevederi precum art. 20 alin. (1) Ministerul Educației, prin DJIP/DMBIP, în colaborare cu autoritățile administrației publice locale, mediul economic, cultele recunoscute de lege și organizațiile neguvernamentale poate organiza, în regim gratuit și cu durată flexibilă, programe de tip „A doua șansă” atât pentru învățământul primar, cât și pentru învățământul gimnazial și liceal, pentru persoanele care au depășit vârsta corespunzătoare clasei conform art. 17 alin. (2), indiferent de momentul și motivele abandonului.” sau art. 122 lit. e),, autoritățile publice locale au următoarele atribuții: poate asigura, din venituri proprii, burse școlare;” nu fac altceva decât să denatureze stilul juridic caracteristic atât de necesar încât să insufle caracterul obligatoriu al normei juridice. Mai mult, inclusiv erorile gramaticale semnalate în exemplul anterior, determină, în mod inevitabil, o scădere a încrederii și legitimității pe care un astfel de demers legislativ ar fi trebuit să le confere prevederilor pe care le propune.
Lista erorilor poate continua cu multe alte exemple care devoalează inclusiv faptul că proiectul de lege a avut de suferit din cauza unor viziuni politice profund diferite. Dacă într-o variantă inițială a proiectului, apărută în spațiul public în luna ianuarie a anului 2023, se dorea înființarea unor birouri teritoriale ale Agenției Române pentru Asigurarea Calității și Inspecției în Învățământul Preuniversitar (în continuare ARACIIP), la ora actuală se prevede la art. 112 alin. (15) existența unor Birouri Județene ale ARACIIP care au printre atribuții asigurarea calității și inspecției în unitățile de învățământ din județele arondate; or, este imposibil de imaginat cum o instituție publică înființată la nivelul fiecărui județ poate avea o competență teritorială care se extinde pe raza mai multor județe.
Situația devine și mai gravă în momentul în care se prevăd norme juridice care creează un potențial paralelism legislativ, care, pe fond, determină interpretări contradictorii care pot genera inclusiv situații conflictuale. Spre exemplu, articolul 143 alin. a) prevede următoarele: Următoarele fapte constituie contravenții și se sancționează după cum urmează: nerespectarea dispozițiilor art. 14, alin. (1), din culpa părintelui sau a reprezentantului legal, în sensul interzicerii participării beneficiarului direct la activitățile educaționale, cu amendă cuprinsă între 1.000 și 5.000 de lei ori cu muncă echivalentă în folosul comunității, prestată de părinte sau de reprezentantul legal. Aceeași prevedere se aplică și în cazul refuzului semnării contractului educațional prevăzut la art. 14, alin. (4); Problema care se pune este cum se va concilia această prevedere cu articolul 380 Cod penal – Împiedicarea accesului la învăţământul general obligatoriu (1) Părintele sau persoana căreia i-a fost încredinţat, potrivit legii, un minor şi care, în mod nejustificat, îl retrage sau îl împiedică prin orice mijloace să urmeze cursurile învăţământului general obligatoriu se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă. Astfel, prezenta lege incriminează contravențional fapta de interzicere a accesului la activitățile educaționale, în timp ce Codul penal incriminează penal aceeași faptă. Chiar și dacă ar fi o problemă ce ține de forma vinovăției ca element al laturii subiective a contravenției, respectiv a infracțiunii, prevederea din legea învățământului determină confuzii de interpretare prin utilizarea noțiunii de ,,culpă” într-un sens extins, în același timp cu folosirea noțiunii de ,,interzicere” care implică în mod evident forma de vinovăție a intenției.
Astfel de probleme se regăsesc inclusiv în materie fiscală. Dintr-un exces de bune intenții, legea învățământului prevede la art. 35 alin. (3) lit. b) în materia învățământului profesional dual faptul că operatorii economici au următoarea facilitate fiscală: valoarea cumulată a investițiilor dedicate activităților de învățare la locul de muncă se deduce din impozitul pe profit al operatorilor economici. În același timp, Legea 227/2015 privind Codul fiscal prevede la art. 22 alin. (11) următoarele: Profitul investit în susţinerea învăţământului profesional-dual prin asigurarea pregătirii practice şi formării de calitate a elevilor este scutit de impozit. Din nou, dubla reglementare are potențialul de a genera dubii în ceea ce privește corecta aplicare și interpretare a acestui text normativ.
În același mare capitol al problemelor de tehnică legislativă se regăsesc inclusiv erori care caracterizează modul de elaborare a Dispozițiilor tranzitorii și finale. Cu titlu de exemplu, art. 244 alin. (1) prevede că prezenta lege intră în vigoare în 90 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial, Partea I. Alin. (3) instituie excepțiile cu privire la acele prevederi care intră în vigoare la un moment ulterior, date fiind schimbările preconizate. Exemplificativ, la litera b) se prevede că examenul de bacalaureat se va desfășura în conformitate cu prevederile prezentei legi începând cu generația de elevi care începe clasa a IX-a în anul școlar 2024–2025.
Problema apare în contextul în care se coroborează aceste prevederi cu dispozițiile cu art. 246 alin. (1) care stipulează că La data intrării în vigoare a prezentei legi, se abrogă titlul I și titlul II, titlul IV capitolul 1 din Legea educației naționale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, cu modificările și completările ulterioare.
Or, în contextul în care, la ora actuală, bacalaureatul este reglementat de Titlul II, Capitolul V – Evaluarea rezultatelor învățării, secțiunea a II-a, art. 77 din legea 1/2011, ce se va întâmpla cu reglementarea acestui examen național între intervalul intrării în vigoare a noii legi, concomitent cu abrogarea Titlului II din legea 1/2011 și momentul debutului anului școlar 2027-2028 când examenul de bacalaureat se va organiza pentru prima dată în baza noii legi?
Toate aceste chestiuni amintite reclamă elaborarea deficitară a proiectului legii învățământului preuniversitar ,,România Educată” din perspectiva acelor minime standarde de stil juridic. Această problemă, în aparență, poate fi una minoră, însă consecințele nerezolvării acesteia poate avea repercusiuni dintre cele mai grave, atât din perspectiva unui eventual control de constituționalitate a priori, cât și, în mod evident, în ceea ce privește problemele de interpretare care se vor naște în practică.
În oricare dintre aceste două scenarii, Parlamentul va avea un rol determinant în ceea ce privește parcursul legislativ al proiectului legislativ: asigurarea că legea va respecta prevederile Legii 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată[2] (în continuare Legea 24/2000).
Așadar, conferirea stilului juridic, a caracterului normativ imperativ propriu unor norme juridice ce reglementează, de cele mai multe ori, raporturi juridic de drept public, asigurarea conciziei și clarității prevederilor reprezintă doar câteva dintre obiectivele pe care Parlamentul trebuie să și le asume în contextul dispozițiilor Legii 24/2000.
Mai mult, condiția respectării Legii 24/2000 devine, în lumina jurisprudenței Curții Constituționale a României, un mecanism apt să determine inclusiv respectarea celebrului art. 1 alin. (5) din Constituția României – În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. A contrario, din această perspectivă, nerespectarea imperativelor din Legea 24/2000 poate determina inclusiv o încălcare a art. 1 alin. (5) din Constituție.
Astfel, prin Decizia 710/2009 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici[3] s-au reținut următoarele: legea examinată, prin modul deficitar de redactare, nu corespunde exigenţelor de tehnică legislativă specifice normelor juridice, aşa cum prevede Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Din acest punct de vedere dispoziţiile art. III sunt elocvente. Or, referitor la aceste cerinţe, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în mod constant, că „o normă este «previzibilă» numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane – care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate – să îşi corecteze conduita” (cazul Rotam împotriva României, 2000).
La fel, prin Decizia nr. 421 din 28 septembrie 2022 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri în vederea finalizării procedurilor administrative de soluționare a cererilor aflate pe rolul comisiilor județene, respectiv a municipiului București pentru aplicarea Legii nr.9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940 și a Legii nr.290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947 și pentru modificarea unor acte normative[4] s-au statuat următoarele: Curtea Constituțională a subliniat în repetate rânduri importanța fundamentală a asigurării unei legislații sistematizate și a unui cadru legislativ armonios și articulat, astfel că avizul Consiliului Legislativ, care conține observații formulate tocmai în acest scop, trebuie să fie solicitat în prealabil adoptării actului normativ. Urmărirea și implementarea cerințelor impuse de Legea nr.24/2000 asigură coerența întregului sistem de drept, iar Consiliul Legislativ este cel care, în mod primar, realizează această activitate.
Ca atare, din perspectiva Curții Constituționale, proiectul legii învățământului preuniversitar ,,România Educată”, la ora actuală, prin lipsa caracterului normativ nu este apt să treacă examenul constituțional din perspectiva art. 1 alin. (5) din Legea Fundamentală.
Rămâne așadar, de urmărit cu atenție evoluția proiectului de lege propus, precum și continuarea analizelor punctuale prin raportare la teme de interes precum arhitectura instituțională, integritatea și performanța managementului unităților de învățământ din România, salarizarea cadrelor didactice, finanțarea și baza materială a unităților școlare de stat, depolitizarea sistemului de învățământ preuniversitar, precum și implementarea programelor școlare apte să determine o scădere a abandonului școlar și să stimuleze incluziunea tuturor copiilor în învățământ.
[1] Publicată în Monitorul Oficial cu numărul 18 din data de 10 ianuarie 2011.
[2] Publicată în Monitorul Oficial cu numărul 260 din data de 21 aprilie 2010
[3] Publicată în Monitorul Oficial cu numărul 358 din data de 28 mai 2009
[4] Publicată în Monitorul Oficial nr.1048 din 28.10.2022
